2021年國內土地科學研究聚焦國家經濟社會高質量發展需求，取得一系列進展。在建黨百年的歷史性時間節點上，學者們梳理總結了黨領導下的百年土地制度變遷的歷史邏輯和經驗，在新的起點上，土地要素市場化改革、自然資源產權體系改革、宅基地“三權分置”改革、土地發展權配置等土地制度建設是關注重點；在全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化的目標下，農地產權制度改革與規模經營、耕地資源長效保護、鄉村空間治理等問題是持續的研究熱點；與此同時，在生態文明戰略及“雙碳”目標的引領下，土地利用的生態環境效應、土地綠色低碳利用轉型、國土空間生態修復等問題也得到更廣泛的研究。

1 百年土地制度變遷的歷史邏輯與基本經驗

在建黨百年之際，眾多學者回顧了黨領導下的土地制度變遷的歷史邏輯和經驗。總體而言，中國共產黨領導的土地制度變革始終堅持以人民為中心，經歷了“以革命為主線”“以公平為目標”“以效率為優先”以及“以全面深化改革為戰略”的變遷過程，其中體現了“價值決定利益，利益需要產權”的邏輯主線。在實踐中，百年土地產權制度主要圍繞中央和地方、城市和農村兩個關系進行了制度建設，保障了公有制的嚴肅性又不失其治理效率。此外，也有學者從土地權利與社會秩序的關系、土地增值收益分配、耕地利用政策、空間治理、法治建設、農村土地制度改革等特定視角或對象展開了深入討論，肯定了土地制度在百年進程中發揮著的基礎性、保障性、根本性作用。未來的土地政策需要積極回應新時代現代化建設提出的新命題，在土地產權結構、城鄉土地關系、空間治理體系和統籌發展與安全等方面做出積極探索和有效變革。

2 土地要素市場化改革路徑

土地是經濟社會發展的物質基礎和空間載體，持續深化土地要素市場化改革是當前土地制度變革的主線。有學者提出要實現土地要素自由流動的核心就在于放權賦能，現行法律已允許集體經營性建設用地入市，對宅基地轉讓權的限制依然十分嚴格，隨著新一輪宅基地“三權分置”改革試點工作的啟動，學者們建議應當統一宅基地資格權內涵，建立宅基地資格權退出、保留與繼承制度。關于農地承包權的退出問題，學者認為應建立政府和市場雙重支持體系下的承包權退出補償機制，建立整合土地和完善交易平臺基礎上的承包權退出利用機制，建立多措并舉的農地承包權退出風險防范機制。然而，針對農地要素市場化改革中農地過度資本化問題，學者建議政府應有效介入，正確引導和監管市場機制，提高農業補貼政策效率，完善用途管制制度。在建設用地市場化配置方面，研究認為同樣需要發揮有為政府的作用，把握分權與集權之間的度，降低央地之間委托代理關系的信息成本和制度成本，探索土地經濟新模式以完善城鄉土地利益重新分配。此外，也有學者從“制度環境—治理結構—資源配置”的理論視角，系統梳理并提出以夯實產權基礎、優化流轉路徑、改進收益分配為主要抓手的土地要素市場化改革路徑。

3 自然資源資產產權制度改革

健全自然資源資產產權制度是自然資源管理中亟待完善的核心內容。不少學者對我國自然資源產權制度中存在的產權體系、產權主體、政府角色、市場機制、價值實現等問題展開了討論。有學者從市場配置和政府角色的視角出發，提出要建立“三權分置”改革和自然資源資產分級行使所有權改革的“雙分”自然資源產權制度。也有學者提出產權制度應該從原來一維的產權束，轉變為縱向上的體制機制和橫向上的產權束組合的二維結構，為適應不斷發展的經濟社會提供具有韌性的“產權規則的規則”，而從空間用途管制方面而言，管制不僅僅是約束，還可以有賦權和促權的作用。在權能分解方面，有研究指出應推動所有權與使用權分離，再與委托代理機制耦合，創新自然資源資產全民所有權的實現形式。此外，還有學者探討了自然資源產權改革如何與空間治理協調的問題，從空間公平、空間優勢、空間正義三個維度，揭示了自然資源要素發展權、財產權與管制權三者之間的關聯性。

4 宅基地“三權分置”制度改革

如何激活農村宅基地資產價值是近年學界關注的熱點議題。其中，準確界定宅基地資格權內涵是科學構建宅基地“三權分置”制度的關鍵，但學術界對此還存在爭議，主要集中于資格權和使用者的區分及關系。有學者認為資格權僅指通過申請分配方式初始取得宅基地使用權的資格，并不包含持有宅基地使用權；也有學者認為資格權屬于人身權中親屬法外身份權，唯有先界定并落實資格權，才能放活宅基地使用權，即資格權歸于“人”，使用權歸于“地”；同時也有學者認為宅基地資格權是上承所有權、下啟使用權的權利類型，形成“宅基地使用權（可轉讓）+ 宅基地身份權（不可轉讓）= 宅基地資格權（農戶）”的關系結構。在激活宅基地的資產功能以及收益分配路徑的制度建設方面，研究主要集中于明晰宅基地產權主體、宅基地有償退出、外來農民有償使用宅基地、差異化盤活宅基地、宅基地增值收益分配、宅基地使用權的資源再分配等方面展開了廣泛討論。

5 農地產權制度改革與規模經營

中國已經進入農地制度改革與農業現代化的關鍵階段，如何促進土地流轉市場發育與實現規模經營，是政府和學界持續關注的重點。針對“農地市場化流轉—規模經營—農業績效提高”難以充分達成的問題，有研究提出可以在“地方政府—村社集體—農戶”階梯型農地合約結構下，提升集體共有產權下的農地合約制度績效。此外，研究發現降低農業轉移人口市民化與土地流轉的制度成本，引導村集體參與土地流轉的服務與管理，借助互聯網提高信息搜尋能力、增加社會資本、提升信貸獲得水平，減少農產品的價格補貼、增加依據生產規模的補貼等有助于土地流轉市場的發育。而耕地細碎化會弱化流轉市場發育對農地規模化經營的促進作用；土地經營權抵押響應也可能會加深部分農戶對土地社會保障功能的依賴性，進而影響農村土地規模化進程。此外，土地流轉僅能在平均意義上提升農戶人均收入水平，農民內部的收入差距卻有擴大的趨勢，可以通過發展合作社、合作農場來緩解這一困境。

6 耕地資源長效保護機制

在新冠肺炎疫情持續、國際貿易形勢復雜多變、氣候變化不確定性等影響下，國家糧食安全面臨更加嚴峻的形勢，構建耕地保護長效機制是本年度的焦點話題。其中，破解耕地“非糧化”難題成為新時代保障國家糧食安全亟需解決的關鍵問題。許多學者重點針對我國耕地“非糧化”的時空格局及驅動機制展開了研究。“非糧化”是農民的理性經濟選擇已得到多數學者的共識，其中工商資本下鄉、糧地租金變動等都在一定程度上助推了這一現象。同時，也有研究對耕地“非糧化”的耕作層破壞標準展開了探討，有助于對耕地“非糧化”行為的認定和治理。另外，耕地的多功能性也得到學者的持續關注，尤其是耕地的生態功能。一些學者開展了耕地生態安全、生態效率、生態系統服務評估等相關研究。基于此，在耕地多功能保護方面，有研究探索通過耕地生態補償的途徑推進耕地生態的占補平衡。在耕地保護政策方面，有學者指出農地確權可以強化農戶層面的耕地生態保護，使得農藥、化肥的施用量有所減少。也有學者提出通過實施耕地保護黨政同責、健全耕地生態健康的網絡監測體系等手段實現耕地“三位一體”保護。在立法方面，有學者建議應將耕地保護的立法層級由行政法規提升為專項法律，推進永久基本農田與黑土地保護的立法。

7 國土空間規劃與空間治理

面向國土空間高質量、高水平發展轉型，推進國土空間治理體系和治理能力現代化建設依然是土地科學領域的研究熱點。其中，土地發展權配置作為國土空間規劃的“靈魂”，更是得到了學者們的重點關注。有學者對土地發展權配置的內容、形式及收益分配進行了解讀，提出要構建以公共利益最大化為核心的“規模指標+空間分區+屬性管控”初始配置體系，設計以“存量提效指標”與“新增流轉指標”雙軌制發展權交易平臺。隨著部分地區率先開展規劃指標交易實踐，土地發展權配置逐漸被納入城鄉建設用地增減掛鉤、增值收益分配、價值評估與交易體系構建等研究中。在國土空間治理方面，有學者指出了此輪國土空間規劃改革中的剛性管控加強而柔性治理不足的問題，探討了在剛性管控之上建立起柔性治理機制若干路徑。信息化技術研究也為實現“剛柔共濟”提供了精確的數據支撐和高效的量化手段，推進智慧型國土空間規劃與治理的實現。此外，也有學者針對鄉村空間治理轉型提出“自上而下”和“自下而上”結合型的鄉村空間治理運轉機制，為落實實用性村莊規劃和鄉村振興戰略創造條件。

8 土地利用的生態環境效應

在日益嚴峻的人地矛盾背景下，如何有效協調土地利用與生態環境之間的關系是土地科學領域關注的焦點。土地利用產生的生態效應的相關研究方法主要集中于生態環境指標計算、生態系統服務評估、生態效率測算等。有研究發現強脫鉤和擴張負脫鉤是當前中國土地利用程度和生態系統服務強度二者的主要關系類型，前者是兩難的窘境，后者是雙贏的模式。更多的研究聚焦于區域尺度，例如京津冀、長三角和珠三角三大城市群中區域一體化、經濟集聚下的土地利用對生態環境效應的影響，也有一些研究聚焦于黃河流域、喀斯特山區等特定地形地貌區。在不同的土地利用類型中，作為人與自然交互最密切的耕地利用的生態環境效應是關注最多的。有學者總結了中國農業土地利用的生態智慧；也有研究發現，與水稻單作相比，稻蝦共作能夠改善土地利用的生態—經濟效果。此外，土地利用的碳收支問題也備受關注，學者們從旱改水型農田整治對土壤碳排放的影響、“三生空間”演化對碳代謝的影響、基于住房價格的通勤碳排放空間分異等不同視角展開了研究，但是碳排放計算主要借助現有的碳排放系數，評估的精準程度還有待提高。

9 土地綠色低碳利用轉型

土地利用變化影響陸地生態系統與大氣之間的碳排放和吸收過程，是碳排放和吸收的雙重主體。在2030年前碳達峰行動的重要戰略目標下，土地綠色低碳利用是構建生態文明的必然選擇，也成為新的研究熱點。基于“碳達峰”和“碳中和”目標，許多研究展開了不同尺度土地利用模式下碳排放和生態系統碳匯的定量測算和情景模擬，提出低碳化土地利用模式。同時，氣候變化、土地發展權流轉等對碳排放的影響也受到較多關注。在實現路徑上，有學者提出國土空間規劃應通過對國土空間規模、結構、布局的調控，將減碳目標納入空間規劃全過程和各層級，進而促進空間的綠色低碳轉型。土地綠色利用與土地低碳化利用相輔相成，有學者從土地自然屬性、土地永續利用、生態文明建設和實現土地正義四個方面探討了土地綠色利用的理論邏輯，并提出了土地綠色利用理念融入土地法治建設的相關建議。部分學者也展開了土地綠色利用效率的實證研究，探討如何以最小的土地資源投入獲得最大的社會經濟生態效益。

10 土地整治與國土空間生態修復

在土地整治發展歷程中，鄉村空間始終是整治的主要對象和研究熱點。不少學者從農村土地整理模式創新、全域綜合整治與村莊規劃融合、鄉村振興目標下的土地整治項目全流程監測監管與績效評價、旱改水型農田整治對土壤碳排放的影響等方面展開了研究，以期將土地整治工程科學系統地運用到鄉村振興與生態文明建設的實處。在人與自然和諧共生的背景下，國土空間生態修復的理念認知也在不斷提升，有學者認為國土空間生態修復中生態空間與生產、生活空間的關系呈現協調布局、系統治理、人地和諧3個階段的演進狀態，目前所開展的山水林田湖草系統治理工作處于第二階段，未來要遵循綠色發展方向，促進社會-生態要素耦合。從國土空間生態修復的科學到決策視角，有學者提出構建“本底調查測度—多維認知—科學識別—價值重塑—規劃調控—政策引導—技術支撐”的路徑。在具體應用上，有部分研究聚焦于生態修復分區提出了基于生態安全格局理論的新的分區方法；也有研究提出基于游憩導向下的國土空間生態修復的理論與模式，這是將受損生態空間保護與休閑空間融合的重要手段。

本文轉載：自然資源社圈